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I. Anlass für die Aufstellung von HK V
Gemäß § 84 Abs. 3 NGO ist ein Haushaltskonsolidierungskonzept auf-
zustellen, wenn der Haushaltsausgleich nicht erreicht werden kann. Darin
ist der Zeitraum festzulegen, innerhalb dessen der Haushaltsausgleich
wieder erreicht werden soll. Außerdem sind die Maßnahmen darzustellen,
durch die der bislang entstandene Fehlbedarf abgebaut und ein neuer
Fehlbedarf künftiger Jahre vermieden werden soll.
Aufgrund dieser gesetzlichen Vorgaben hat die Landeshauptstadt Hannover
seit 1994 insgesamt 4 Haushaltskonsolidierungskonzepte beschlossen und
umgesetzt:
Konzept | Zeitraum | Planungsvolumen in Mio. Euro | Ergebnis in Mio. Euro | Bemerkung |
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HK I | 1994 - 1996 | 115 | 137 |
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HK II | 1997 - 1999 | 64 | 64 |
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HK III | 2000 - 2001 | 51 | 53 |
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HK IV | 2002 - 2004 | 128 |
| HK Zeitraum läuft. Planungsvolumen wird voraussichtlich erreicht (siehe DS 1377/2003). |
Das Planungsvolumen der Konzepte I - IV umfasst gesamt 358 Mio. €. Die Konzepte I - III erbrachten ein Zwischenergebnis in Höhe von 254 Mio. €. |
Die über eine Reihe von Jahren hinweg konsequent verfolgten Bemühungen,
den städtischen Haushalt auszugleichen, haben jedoch im Ergebnis infolge
stetig verschlechterter Rahmenbedingungen nicht ausgereicht, um einen dauer-
haft ausgeglichenen Haushalt zu erreichen. Der Verwaltungsentwurf für das
Haushaltsjahr 2004 weist ein strukturelles Defizit in Höhe von 129,5 Mio. €
aus. Infolge nach Haushaltseinbringung eingetretener weiterer Verschlech-
terungen ist mit einem nochmals erhöhten Fehlbedarf im Rahmen der ab-
schließenden Ratsentscheidung zu rechnen.
Auch die mittelfristige Finanzplanung bis zum Jahr 2007 zeigt keinerlei Ent-
spannung, sondern weist Fehlbedarfe zwischen 105 und 125 Mio. € jährlich
auf. Dabei ist zu berücksichtigen, dass wegen der Unwägbarkeiten der weiteren
wirtschaftlichen Entwicklung sowie insbesondere einer Vielzahl von im Ver-
fahren befindlichen Gesetzgebungsvorhaben (insbesondere Vorziehen der
Steuerreform, Gemeindefinanzreform, Hartz IV-Gesetz) eine sichere mittel-
fristige Prognose zur Zeit der Einbringung dieser Drucksache schlichtweg nicht
möglich ist. Die Verwaltung wird deswegen Anfang des Jahres 2004 auf Basis
der dann bekannten gesetzlichen Rahmenbedingungen eine überarbeitete
mittelfristige Finanzplanung bis zum Jahr 2007 dem Rat zur Kenntnisnahme
vorlegen.
Unter diesen sehr unsicheren Bedingungen ist eine Einschätzung des
mittelfristigen strukturellen Defizits der Landeshauptstadt Hannover
außerordentlich schwierig und nur unter erheblichen Vorbehalten möglich.
In prognostischen Szenarien, die insbesondere die o.g. Gesetzgebungsver-
fahren sowie darüber hinaus die Entwicklung der Regionsumlage, des kommu-
nalen Finanzausgleichs sowie eine Änderung der gesamtwirtschaftlichen
Rahmenbedingungen berücksichtigen, ergibt sich
- in einem “worst case” ein strukturelles Defizit in Höhe von rund
175 Mio. € p.a.,
- in einem “mid case” ein strukturelles Defizit in Höhe von rund
120 Mio. € p.a sowie
- in einem “best case” ein strukturelles Defizit in Höhe von rund
70 Mio. € p.a..
Diese kritische Einschätzung der weiteren kommunalen Finanzentwicklung
deckt sich mit den Erkenntnissen einer Vielzahl anderer Großstädte. Nachdem
in den vergangenen Jahren die Haushaltsdefizite und Kassenkredite förmlich
explodiert sind, erwarten die kommunalen Spitzenverbände auch für die Zukunft auf Basis der bislang bekannten Rahmenbedingungen keinerlei Entspannung.
II. Volumen und Zeitraum des HK VVor dem Hintergrund der Mittelfristigen Finanzplanung sind konsequente
Maßnahmen der Gegensteuerung unausweichlich, wenn ein dramatisches
Anwachsen von Haushaltsfehlbeträgen und Kassenkrediten sowie einer damit
einhergehenden Handlungsunfähigkeit der Stadt vermieden werden soll.
Andererseits ist bei realistischer Betrachtung auch ein vollständiger Ausgleich
des sich abzeichnenden mittelfristigen Haushaltsdefizits objektiv nicht möglich.
Dies würde eine vollständige Aufgabe der disponiblen kommunalen Leistungen
erfordern, z. B. im Bereich der Familien- und Jugendpolitik, der Kultur, der
Wirtschaftsförderung etc.. Die praktischen Konsequenzen einer solchen Option
sind aus Sicht der Verwaltung mit Blick auf die konkreten Auswirkungen für die
Stadtgesellschaft und die Zukunftsfähigkeit der Stadt ebenso wenig vertretbar.
Vielmehr empfiehlt die Verwaltung unter diesen schwierigen Bedingungen einen
der Situation angemessenen Rückbau kommunaler Dienstleistungen und
Einrichtungen, der von weiteren Anstrengungen zur höheren Wirtschaftlichkeit
sowohl der Stadtverwaltung als auch der städtischen Beteiligungen begleitet
wird. Eine ebenso konsequente wie abgewogene Strategie des Rückbaus wird
zwangsläufig je nach Interessenlage von den einen als ”zu stark” und von den
anderen als ”zu gering” angesehen werden. Aus Sicht der Verwaltung wird je-
doch nur diese Form des Umgangs mit der kommunalen Finanznot den Inte-
ressen der Stadt gerecht.
Dabei muß konstatiert werden, dass es auf Basis der zurzeit bestehenden
Rahmenbedingungen nicht möglich ist, der gesetzlichen Vorgabe des Haus-
haltsausgleiches in einem mittelfristigen Zeitraum zu genügen. Insofern deckt
sich die Situation in Hannover mit der vieler anderer Städte in Niedersachsen
und der Bundesrepublik. Eine Gesundung der kommunalen Finanzen erscheint
vielmehr nur dann realistisch, wenn die gesetzlichen sowie die wirtschaftlichen
Rahmenbedingungen für die städtischen Finanzen eine spürbare Verbesserung
erfahren. Im Hinblick auf die Entwicklung in der Stadt Hannover ist eine solche
Entwicklung zwar nicht prognostizierbar, aber auch nicht ausgeschlossen. Dies
gilt insbesondere mit Blick auf die Gewerbesteuer. Im Durchschnitt hat die
Landeshauptstadt Hannover in den Jahren 2000 bis 2003 ca. 20 % geringere
Einnahmen aus der Gewerbesteuer erzielt als im Durchschnitt der Jahre 1997
bis 1999. Hierfür waren vor allem Verluste im Bereich von Banken und Ver-
sicherungen, Unternehmen der Energiewirtschaft sowie der Telekommunikation
maßgeblich. Für die Entwicklung in der Zukunft ist es deswegen von erheblicher
Bedeutung, wie sich die Einnahmen aus der Gewerbesteuer insgesamt, vor
allem aber in den genannten Branchen künftig entwickeln.
Diesen Überlegungen folgend, ist die Verwaltung der Auffassung, grundsätzlich
von einem mittleren Szenario der weiteren finanziellen Entwicklung auszu-
gehen, wonach das Strukturdefizit der Landeshauptstadt Hannover mit rund
120 Mio. € p.a. zu beziffern ist. Nach Maßgabe der weiteren Einzelheiten zu
HK V geht die Verwaltung davon aus, dass durch konkretisierte Einzelmaß-
nahmen eine Verbesserung in Höhe von 72,8 Mio. € mittelfristig aus eigenen
Kräften heraus erzielbar ist. Da dies nach vier bereits durchgeführten Konsoli-
dierungskonzepten nicht mehr ausschließlich durch interne Optimierungen
möglich gewesen ist, wurde ein aufgabenkritisches Verfahren durchgeführt,
das unter Ziffer 4 näher dargestellt wird. Soll das zugrunde gelegte strukturelle
Defizit mittelfristig beseitigt werden, bedarf es weiterer Effekte aus einer Ver-
besserung der gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen und insbesondere
der kommunalen Steuerkraft. In diese Überlegungen sind auch die Bemühungen
um eine Modernisierung des Tarifrechts und das damit verbundene Konsolidie-
rungspotential bei den Personalkosten einzubeziehen.
Im Hinblick auf den Zeitraum des HK V hat es sich nach Auffassung der Ver-
waltung bewährt, eine mittelfristige Perspektive zu wählen, die allen Beteiligten
Planungssicherheit gibt. Ebenso wie bei den Vorprogrammen wird ein drei-
jähriger Zeitraum von 2005 bis 2007 vorgeschlagen. Dabei werden sich die Be-
mühungen darauf konzentrieren, Konsolidierungserfolge möglichst frühzeitig,
auch schon im Jahr 2004, herbeizuführen. Daneben werden weiterhin alle An-
strengungen unternommen, im Wege einer restriktiven Haushaltsaufstellung
und Haushaltsbewirtschaftung eine weitere Verbesserung der städtischen
Finanzen zu erzielen.
Insgesamt schlägt die Verwaltung deshalb vor, das gemäß § 84 Abs. 3 NGO
aufzustellende Konsolidierungskonzept für den Zeitraum von 2005 bis 2007 mit
einem Volumen von 72,8 Mio. € zu beschließen.
Das vorgeschlagene Haushaltskonsolidierungskonzept V mit einem Volumen
von 72,8 Mio. € soll durch folgende Maßnahmen erreicht werden:
A. Die bei der Haushaltseinbringung vorgelegte Finanzvorschau sieht bei den
Hauptgruppen 5/6 (Sächlicher Verwaltungs- und Betriebsaufwand) für das
Jahr 2004 einen Bedarf von 336.539 T€ und das Jahr 2007 einen Bedarf
von 359.404 T€ vor.
Der bis 2007 vorgesehene Bedarf soll um 3 Mio. € abgesenkt werden, was
bedeutet, dass die für die Jahre 2005 bis 2007 eingeplanten Steigerungs-
raten geringer ausfallen müssen.
Davon betroffen ist der gesamte sächliche Betriebs- und Verwaltungsauf-
wand. Der Verwaltung erscheint diese Absenkung, die sehr wohl zu Ein-
schränkungen führen wird, im Lichte der haushaltswirtschaftlichen Situation
hinnehmbar.
B. Die zitierte Finanzvorschau sieht bei der
Hauptgruppe 7 (Soziale Transfer-
leistungen, Zuweisungen und Zuschüsse) für das Jahr 2004 einen Bedarf
von 543.679 T€ und für das Jahr 2007 einen Bedarf von 560.141 T€ vor.
Der bis 2007 vorgesehene Bedarf soll um
1 Mio. € abgesenkt werden, was
bedeutet, dass die für die Jahre 2005 bis 2007 eingeplanten Steigerungs-
raten geringer ausfallen müssen.
Davon betroffen sind in erster Linie Ausgaben für solche Sozial- und
Jugendhilfeleistungen, die nicht von der Region erstattet werden. Der
Verwaltung erscheint auch diese Absenkung, die zu Einschränkungen
führen wird, im Lichte der haushaltswirtschaftlichen Situation hinnehmbar.
Die Maßnahmen zu A. und B. sollen unabhängig von der Aufgabenkritik
durchgeführt werden, obwohl aufgabenkritische Veränderungen sich auch
auf diese Hauptgruppen auswirken werden.
C. Aus den
Beteiligungen der Stadt soll im Konsolidierungszeitraum eine
zusätzliche Entlastung des städtischen Haushalts von 19,1 Mio. € erzielt
werden. Dies wird schwierig sein, weil es erfordert, dass z.B. Unternehmen
bereits jetzt abgeführte Gewinne noch steigern müssen, bei anderen
Einrichtungen eine Weitergabe an die Kunden stattfinden muss und
defizitäre Unternehmen ihre Verluste reduzieren. Weitere Ausführungen
dazu enthält Anlage 2.
D. Aus der
Aufgabenkritik (siehe Anlage 1) wird das aus den beigefügten
Listen ersichtliche Ergebnis von mindestens 42,6 Mio € angestrebt. Weil
ein großer Anteil an diesem Betrag auf Personalausgaben entfallen wird,
ist es erforderlich, für die Laufzeit des HK V in personalwirtschaftliche
Fördermaßnahmen zu investieren, so dass netto 40 Mio. € erreicht werden
sollen. Im Übrigen wird in diesem Zusammenhang auf das Personalflexi-
bilisierungskonzept (siehe Anlage 3) verwiesen.
E. In Folge des vom Land Niedersachsen verkündeten
Personalausgaben- abbaus werden Entscheidungen im Beamtenrecht sich unmittelbar auf die
städtischen Beamten (
mittelbare Landesbeamte) auswirken. Sollten diese
(Urlaubsgeld u. Sonderzuwendung) durch entsprechende tarifrechtliche
Übernahme auf den Angestellten- und Arbeiterbereich übertragen werden,
so erscheint bis Ende 2007 daraus außerhalb der Aufgabenkritik eine Ab-
senkung bei der Hauptgruppe 4 (Personalausgaben) von
11 Mio. € er-
reichbar.
Sollte es jedoch nicht zu den tarifrechtlichen Änderungen kommen, so ist
dieser Betrag
nicht zusätzlich oder ersetzend durch weiteren Aufgaben- und
Personalabbau zu realisieren.
Einschließlich des zu E. dargestellten Personalausgabenabbaus ergibt sich
für das HK V folglich eine Größenordnung von 72,8 Mio. €.
Im Zusammenhang mit dem Beschluss des Haushalts 2003 hat der Ver-
waltungsausschuss am 12.12.2002 die Verwaltung unter anderem damit
beauftragt, ein Konzept für ein Controlling der freiwilligen Leistungen auf-
zubauen und auf der Grundlage einer Aufgabenkritik Vorschläge zur Weiter-
führung, zur Reduzierung oder zum Verzicht von Aufgaben zu unterbreiten.
Die Verwaltung hat diesen Auftrag zum Anlass genommen, ein Verfahren für
eine umfassende und systematische Aufgabenkritik zu entwickeln (vgl.
Drucksachen 1084/2003 und 1760/2003).
Bisher ist eine systematische Aufgabenkritik nicht Schwerpunkt der Haus-
haltskonsolidierungskonzepte und der Verwaltungsreform gewesen. Im
Zusammenhang mit der Kunden- und Einwohnerorientierung sowie mit der
Übertragung bzw. Ausweitung von Aufgaben durch Bundes- und Landes-
gesetze sind trotz der schwierigen Finanzsituation auch in den vergan-
genen Jahren eher gegenläufige Entwicklungen zu beobachten gewesen.
Im Rahmen der Haushaltskonsolidierungskonzepte ist in den zurückliegenden
Jahren vielmehr ein Weg gesucht worden, bei dem weitgehend auf die
Schließung von Einrichtungen und die Einschränkung von Leistungen bzw.
Standards verzichtet werden konnte. In den vier Haushaltskonsolidierungs-
konzepten sind daher im Wesentlichen andere Elemente prägend gewesen,
die zu insgesamt rund 380 Mio. € jährlichen Ausgabenabsenkungen geführt
haben, z.B. pauschale Kostensenkungen, Effekte aus der Budgetierung und
interne Optimierungen. Der nun gewählte Weg der Aufgabenkritik berück-
sichtigt diese Vorgeschichte. Weitere Kürzungen sind nicht mehr möglich,
ohne den Einwohnerinnen und Einwohnern zu sagen, welche Aufgaben nicht
oder nicht mehr in dem gleichen Umfang wie bisher erledigt werden können.
Das Verfahren zur Aufgabenkritik hat zunächst mit einer systematischen
Bestandsaufnahme der Aufgaben begonnen. Ganz bewusst wurden bei dieser
Erhebung des IST-Standes alle freiwilligen Aufgaben und Pflichtaufgaben in
den Blick genommen, die die Verwaltung zurzeit wahrnimmt. Um sich dabei
nicht in Bürokratismus zu verfangen, hat bei der praktischen Umsetzung eine
Bündelung auf rund 330 Aufgaben stattgefunden. Die erhobenen Daten sind in
der zweiten Phase bis Ende August 2003 plausibilisiert und ausgewertet
worden. Das Finanzvolumen der erfassten Aufgaben umfasst einen Zuschuss-
bedarf in Höhe von 445 Mio. € (Basis: 2002; ohne Wirtschaftspläne) und
bildet damit rund 84 Prozent des Zuschussbedarfes im Haushalt der Stadt für
das Haushaltsjahr 2002 ab.
Um eine Schwerpunktsetzung zu erleichtern, sind die Aufgaben mit strate-
gischen Zielen verbunden worden. Analog zum Zuwendungscontrolling
(s. Drucksache 1180/2003) sind die dort genannten fünf strategischen Ziele
aus dem Handlungsprogramm Hannover 2005 genutzt und um ein weiteres
Ziel (Interne Infrastruktur / Zukunftsfähigkeit der Verwaltung) ergänzt worden.
In einer Sitzung der Lenkungsgruppe “Verwaltungsreform und Haushalts-
konsolidierung” im September 2003 ist dann verabredet worden, welches
Dezernat welchen Anteil an der Zielsumme durch eine Auswahl von aufgaben-
kritischen Maßnahmen aus dem jeweiligen Dezernatsbereich konkretisiert und
priorisiert. Handlungsleitend war dabei die bewusste Entscheidung, die Priori-
täten bei den strategischen Zielen zu bestätigen, die in den vergangenen
Jahren zu den einzelnen Zielen (auch im Haushalt) deutlich geworden sind.
Die Konkretisierung von Maßnahmen ist durch die Verwaltungsführung und in
einer zweiten Sitzung der Lenkungsgruppe im November als Verwaltungs-
vorschlag diskutiert und entschieden worden. In dem Verfahren hat auch eine
“aufgabenscharfe” Erörterung anhand der Vorschläge der Dezernate und
Fachbereiche zur Konkretisierung der jeweiligen Zielsumme stattgefunden.
Die vorgeschlagenen Maßnahmen umfassen neben Einnahmeverbesserungen
und Sachkostenabsenkungen auch Einsparungen bei Personalkosten. Die
endgültige Zahl der betroffenen Arbeitsplätze lässt sich zurzeit noch nicht
abschließend ermitteln. Bestandteil des Konzeptes sind deshalb auch be-
gleitende Programme und Maßnahmen zur Personalentwicklung sowie die
Ausrichtung von Personal- und Organisationsinstrumenten, die parallel ent-
wickelt und abgestimmt worden sind und unter der Überschrift “Personal-
flexibilisierungskonzept” als Anlage 3 beigefügt sind.
Wegen der nicht absehbaren finanziellen Folgen, die sich bei einer gesamt-
städtischen Sichtweise aus der Gemeindefinanzreform und den Reformen der
Arbeitslosenversicherung sowie der Sozialhilfe ergeben, sind diese bisher
nicht in das HK V eingearbeitet worden.
Die unterschiedlichen Auswirkungen auf die Geschlechter sind anhand der
Maßnahmen überprüft worden. Auch wenn noch keine personenbezogene
Zuordnung der zu streichenden Stellen zu konkreten Beschäftigten stattfinden
konnte, ist absehbar, dass insgesamt durch dieses Programm Frauen stärker
betroffen sein werden als Männer. Dies erklärt sich unter anderem durch einen
Frauenanteil von 56% an den Beschäftigten. In den Einzelvorschlägen und
den Erhebungsbögen, die den Fraktionen zur Verfügung gestellt worden sind,
finden sich weitere Hinweise zu Gender-Aspekten.
Andererseits finden sich in dem begleitenden Personalflexibilisierungs-
programm auch neue Frauenfördermaßnahmen (u.a. spezielles Qualifi-
kationsprogramm für Frauen und Teilnahme an einem Projekt feministischer
innovativer Arbeitsforschung), um die Arbeitssituation von Frauen zu ver-
bessern. Darüber hinaus sind die Frauenfördermittel bewusst von den Spar-
maßnahmen ausgenommen worden.
Dez. I / II / 18 / 20
