Drucksache Nr. 2351/2011:
Haushaltssicherungskonzept 2012 bis 2014 (HSK VIII)

Informationen:

Beratungsverlauf:

Inhalt der Drucksache:

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Landeshauptstadt HannoverBeschlussdrucksacheBeschlussdrucksache
In die Stadtbezirksräte 01 - 13
In den Ausschuss für Umweltschutz und Grünflächen
In den Ausschuss für Arbeitsmarkt-, Wirtschafts- und Liegenschaftsangelegenheiten
In den Stadtentwicklungs- und Bauausschuss
In den Gleichstellungsausschuss
In den Ausschuss für Haushalt Finanzen und Rechnungsprüfung
In den Ausschuss für Integration, Europa und Internationale Kooperation (Internationaler Ausschuss)
In den Jugendhilfeausschuss
In den Kulturausschuss
In den Organisations- und Personalausschuss
In den Schulausschuss
In den Sozialausschuss
In den Sportausschuss
In den Betriebsausschuss Städtische Häfen
In den Betriebsausschuss Hannover Congress Centrum
In den Betriebsausschuss für Stadtentwässerung
In den Verwaltungsausschuss
In die Ratsversammlung
 
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2351/2011
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BITTE AUFBEWAHREN - wird nicht noch einmal versandt

Haushaltssicherungskonzept 2012 bis 2014 (HSK VIII)

Antrag,

zu beschließen:
  1. Die Konsolidierung des Haushalts wird durch ein weiteres Haushaltssicherungskonzept fortgesetzt.
  2. Das Haushaltssicherungskonzept VIII (HSK VIII) umfasst den Zeitraum von 2012 bis 2014.
  3. Das HSK VIII hat ein Volumen von 65.000.000 Euro.
  4. Die Verwaltung wird beauftragt, die ausgewiesenen Maßnahmen umzusetzen bzw. einzuleiten. Sofern einzelne Maßnahmen nicht oder nicht in vollem Umfang umgesetzt werden können, sind geeignete Ersatzvorschläge zu unterbreiten.

Berücksichtigung von Gender-Aspekten

Aussagen zur Geschlechterdifferenzierung gemäß Beschluss des Rates vom 03.07.2003 (siehe DS 1278/2003) können im Falle dieser Drucksache nicht getroffen werden.

Kostentabelle

Zu den finanziellen Auswirkungen wird auf den Inhalt der Drucksache verwiesen.

Begründung des Antrages


I. Rechtslage
1. Haushaltsausgleich als geltendes Recht

Gemäß § 110 Abs. 4 und 6 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) soll der Haushalt in jedem Haushaltsjahr in Planung und Rechnung ausgeglichen sein. Nach dem neuen Haushaltsrecht gilt der Haushaltsplan als ausgeglichen, wenn die ordentlichen Erträge die ordentlichen Aufwendungen und die außerordentlichen Erträge die außerordentlichen Aufwendungen decken. Kann der Haushaltsausgleich nach der Mittelfristplanung auch im zweiten Jahr nicht erreicht werden, ist ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen. Darin ist festzulegen, innerhalb welchen Zeitraumes der Haushaltsausgleich erreicht, wie der ausgewiesene Fehlbetrag abgebaut und wie das Entstehen eines neuen Fehlbetrages in zukünftigen Jahren vermieden werden kann.

2. Forderungen und Hinweise der Kommunalaufsicht

Mit Haushaltsgenehmigung vom 26.04.2010 hat die Kommunalaufsicht festgestellt, dass das aktuelle, bis 2012 laufende Haushaltssicherungskonzept (HSK VII) trotz eines wahrscheinlichen Übertreffens des angestrebten Konsolidierungsvolumens (siehe Haushaltssicherungsbericht vom 11.10.2011/Drucksache Nr. 1951/2011) nicht ausreicht, den Haushaltsausgleich dauerhaft zu erreichen. Die Kommunalaufsicht hat daher die Erwartung formuliert, dass ab 2012 ein weiteres Haushaltssicherungskonzept vorgelegt wird. Zum ersten Mal seit Bestehen der programmhaften Haushaltskonsolidierung wird es daher zwei sich überlappende Konsolidierungsprogramme geben.
Die Kommunalaufsicht hat der LHH in der Haushaltsgenehmigung 2011 folgenden Hinweis für HSK VIII gegeben: „Die Landeshauptstadt ist in diesem Zusammenhang gehalten, die zur Erfüllung Ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel vorrangig aus speziellen Entgelten und Steuern zu beschaffen. Erst dann dürfen Sie Kredite aufnehmen. Das Erfordernis nach Anpassung der speziellen Entgelte und der Realsteuerhebesätze an den städtischen Finanzbedarf ist regelmäßig zu überprüfen.“


II. Finanzlage

Die städtische Finanzlage kann nur mittels einer differenzierten Betrachtung nachvollzogen werden. Die LHH steht bezüglich ihrer (vorläufigen) Eigenkapitalausstattung mit an der Spitze der deutschen Kommunen. Die Eigenkapitalquote liegt bei über 70 Prozent. Dies ist das Ergebnis unserer sorgfältigen Bewahrung des Vermögens (weitgehender Verzicht auf Privatisierungen und hohe Reinvestitionsquote als Ziel) und der seit rund 30 Jahren verfolgten Strategie der Netto-Neuverschuldung-Null (mit Ausnahme der Investitionen in den Wirtschafts- und Bildungsstandort: Weltausstellung Expo 2000, Kapitalstärkung Deutsche Messe AG, Modernisierung der Schulen). Das in der vorläufigen Eröffnungsbilanz ausgewiesene Altdefizit liegt nach mehreren Jahren hoher Haushaltsüberschüsse unter 100 Mio. Euro. Ohne das Krisenjahr 2009 hätte das Altdefizit sogar das erste Mal seit über 20 Jahren vollständig abgebaut werden können. Im Jahr 2010 war Hannover eine der wenigen deutschen Großstädte, die einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen vermochte. Die ausgesprochen positive Gewerbesteuerentwicklung sowie die stringente Haushaltskonsolidierung waren die Gründe für diese positive Finanzentwicklung gewesen.

Seit 2011 ist der Haushalt allerdings wieder defizitär. Das Plan-Defizit für 2011 beträgt 123 Mio. Euro, wird aber insbesondere durch hohe Steuereinnahmen und restriktive Haushaltsbewirtschaftung deutlich besser ausfallen. Der Verwaltungsentwurf zum Haushalt 2012 sieht trotz des hohen Gewerbesteueransatzes von knapp 500 Mio. Euro einen Fehlbedarf von 99 Mio. Euro vor. Die Gründe für diese massive Verschlechterung gegenüber dem Ergebnis 2010 sind vor allem folgende:
· saldierte Belastungen durch Umstellung auf das Neue Rechnungswesen (insbesondere durch Abschreibungen, Pensionsrückstellungen und Wiedereingliederung des Netto-Regiebetriebs Gebäudemanagement in den Haushalt der Kernwaltung): ca. 47 Mio. Euro
· Nivellierung des hohen Gewerbesteuerniveaus durch Ausgleichsmechanismen (höhere Regionsumlage und niedrigere Finanzausgleichsleistungen): ca. 45 Mio. Euro
· Gestiegener Aufwand für das Produkt „Kindertagesbetreuung“: ca. 15 Mio. Euro

Die mittelfristige Ergebnisplanung weist zwar Defizite aus, ist aber deutlich positiver als die vorjährige Planung. Das Defizit des Jahres 2015 liegt bei 57 Mio. Euro. Dabei wird von einem Gewerbesteuerniveau von konstant über 500 Mio. € ausgegangen. Im Falle einer negativen konjunkturellen Entwicklung wird das Defizit deutlich steigen. Allerdings liegen die eingeplanten Steigerungsraten deutlich unter denjenigen der offiziellen Steuerschätzung, so dass die Ertragsplanung nach derzeitigem Stand und unter Bezugnahme der handelsrechtlichen Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung als vorsichtig eingestuft werden kann.


III. Ziele und Eckwerte

Um das Eigenkapital im Sinne einer nachhaltigen Finanzpolitik zu erhalten, ist innerhalb des Finanzplanungszeitraumes der Haushalt strukturell auszugleichen. Um dieses Ziel zu erreichen, beträgt das bis 2014 umzusetzende Konsolidierungsvolumen 65 Mio. Euro. Dabei wurden folgende Eckwerte gesetzt:

1. Der Wirtschafts- und Bildungsstandort wird nicht gefährdet: Die Gewerbesteuer wird nicht erhöht. Der Ausbau der Kindertagesbetreuung und die Modernisierung der Schulen werden fortgesetzt.
2. Das Vermögen, also die Aktivseite der Bilanz, bleibt nach Möglichkeit erhalten. Das schließt insbesondere den Verkauf der kommunalen Unternehmen aus. Die im Vergleich zur Finanzkrise des Jahres 2009 deutlich bessere Finanzlage erlaubt zudem, dass die städtische Infrastruktur weitgehend erhalten bleibt.
3. Die Produkte und vielfältigen Einrichtungen der LHH werden nicht grundsätzlich in Frage gestellt, sollen aber wirtschaftlicher erbracht bzw. betrieben werden. Das Ziel besteht in einer Steigerung des Kostendeckungsgrads.
4. Da die Mehrzahl der städtischen Produkte nicht kostendeckend erstellt werden kann, wird eine Steuererhöhung um 15 Mio. Euro vorgeschlagen. Eine alternative Finanzierung über Liquiditätskredite wäre mit dem Ziel einer nachhaltigen Finanzpolitik unvereinbar und mit hohem Zinsrisiko behaftet. Eine Reduzierung der Aufwandsseite um 15 Mio. Euro wäre zwar grundsätzlich möglich, aber kaum vereinbar mit dem Ziel der Aufrechterhaltung sämtlicher städtischen Einrichtungen und Dienstleistungen. Würde man sämtliche Museen schließen und die Kulturförderung einstellen, läge die Ersparnis für den städtischen Haushalt bei rund 14 Mio. Euro. Ungefähr der gleiche Betrag ließe sich erzielen durch die Schließung sämtlicher Bäder und Sportstätten einschließlich der Einstellung der kompletten Sportförderung.


IV. Struktur

HSK VIII gliedert sich in fünf Blöcke:


1. Beitrag der Beteiligungen

Von den Beteiligungsunternehmen sind über Gewinn- bzw. Eigenkapitalverzinsung 6 Mio. Euro zu erbringen. Aus dem Neuabschluss der Konzessionsverträge Strom, Gas, Fernwärme und Wasser wird ein Konsolidierungsbeitrag in Höhe von 4 Mio. Euro erwartet.

Die Entwicklung der Beteiligungsunternehmen ist uneinheitlich. Während einige in den zurückliegenden Jahren gute und steigende Jahresergebnisse erzielt haben, sind bei den konjunkturabhängigen Unternehmen, wie z.B. Flughafen Hannover Langenhagen GmbH, die Auswirkungen der Finanzkrise noch nicht abschließend überwunden. Auch bei den Unternehmen, die unter einem besonderen Wettbewerb stehen, wie z.B. union-boden gmbh, werden zurzeit die Ergebnisse der Vorjahre nicht erreicht.

Auch vor dem Hintergrund, dass die Beteiligungen bereits in den vorangegangenen Haushaltsicherungskonzepten regelmäßig Beiträge erbracht haben, ist eine erneute Steigerung der Gewinnabführung als ambitioniertes Ziel zu bezeichnen. Die Erwartung an die städtischen Unternehmen konzentriert sich daher auf die Stadtwerke Hannover AG, die Sparkasse Hannover und die Stadtentwässerung Hannover, mit einer Erhöhung der Gewinnabführung bzw. der Eigenkapitalverzinsung. Davon soll die Stadtwerke Hannover AG den größten Konsolidierungsbeitrag erbringen. In Umsetzung des Konzeptes 2020 verfolgt das Unternehmen einen kerngeschäftsnahen Wachstumskurs, bei welchem erhebliche Investitionen in Wachstumsprojekte getätigt werden, die langfristig das Unternehmensergebnis stärken sollen.


2. Restriktive Haushaltsbewirtschaftung

Die Kommunalaufsicht führte in ihrem Genehmigungserlass zur Haushaltssatzung 2011 aus, dass sie es für obligatorisch und unumgänglich hält, insbesondere durch eine fortgesetzt restriktive Bewirtschaftung aller disponiblen Aufwendungen auf eine spürbare Reduzierung des Fehlbedarfs hinzuzielen. Um diesem Verlangen Rechnung zu tragen ist beabsichtigt, durch eine restriktive Haushaltsbewirtschaftung 15 Mio. Euro in den Haushaltsjahren 2013 und 2014 einzusparen. Dieses anspruchsvolle Ziel kann nur erreicht werden, indem die Kosten jeder Leistungserbringung möglichst gering gehalten werden. Die Bewirtschaftungsvorgaben für die Haushalte 2013 und 2014 sind noch stringenter als bisher zu handhaben. Dies kann unter Umständen bedeuten, dass zusätzliche Freigaben der auf das Notwendigste eingeschränkten Haushaltsmittel erst nach intensiver und verantwortungsvoller Überprüfung des Fachbereichs Finanzen erfolgen werden.

3. Pauschalmaßnahmen

Im Rahmen von HSK VIII erfolgt für das Haushaltsjahr 2012 eine einmalige pauschale Kürzung der Sach- und Personalaufwendungen quer durch alle Produkte sowie die Anhebung disponibler Ertragsarten um 1 Prozent. Unter dieser Vorgabe wurde bereits der Verwaltungsentwurf zum Haushaltsplan gegenüber dem verwaltungsinternen Reinentwurf um insgesamt 15 Mio. Euro verbessert, so dass die Planung nunmehr deutlich ehrgeiziger ist.
Die pauschale Absenkung der Ansätze für Sach- und Dienstleistungen sowie der Personalaufwendungen zielt auf die Reduzierung des Verwaltungsaufwandes und soll durch eine stringente Ausgabendisziplin in der Bewirtschaftung erfüllt werden. Im Rahmen der Budgetierung können Einsparungen im jeweiligen Produkt und Teilhaushalt aufgefangen werden. Die pauschale Anhebung um 1 Prozent bei den beeinflussbaren Erträgen soll zu einer prinzipiellen Erhöhung der Kostendeckung und damit zu einer wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung bei den Produkten führen. Auch hier ist eine Kompensation innerhalb der Produktbudgets möglich.
4. Dezernatsmaßnahmen

Die Vorgabe pro Dezernat erfolgt nach einem Verteilungsschlüssel, der sowohl die Anzahl der Stellen als auch den Anteil am gesamten Personal- und Sachaufwand berücksichtigt. Eine Dokumentation der Dezernatsmaßnahmen des HSK VIII ist in Form einer Maßnahmenübersicht dieser Drucksache als Anlage beigefügt. Der Katalog umfasst über 120 Einzelmaßnahmen mit Ertragserhöhungen von 4,1 Mio. Euro, Absenkungen bei den Sachaufwendungen von 3,3 Mio. Euro und bei den Personalaufwendungen von 2,6 Mio. Euro (= 46 Stellen). Darin enthalten sind 21 Stellen, deren Streichung im Rahmen von HSK VII beschlossen wurde, die aber in HSK VII nicht angerechnet werden (vergleiche Haushaltssicherungsbericht 2010/Informationsdrucksache Nr. 1951/2011).

Sollte sich im Verlauf des Konsolidierungszeitraums zeigen, dass Einzelmaßnahmen nicht oder nicht in vollem Umfang zu realisieren sind, ist die vorgesehene Ergebnisverbesserung durch andere Maßnahmen in dem jeweiligen Dezernat zu kompensieren.

5. Erhöhung der Grundsteuer

Allein der städtische Zuschussbedarf für das Produkt „Kindertagesbetreuung“ ist seit 2006 um 28 Mio. Euro gestiegen (von 71 auf 99 Mio. Euro = Steigerung von 39 Prozent). Um insbesondere diese Aufwandssteigerung zu finanzieren, also gewissermaßen als „Bildungssoli“, soll die Grundsteuer um 60 Hebesatzpunkte erhöht werden. Hannover hätte dann zusammen mit Essen den vierthöchsten Steuersatz deutscher Großstädte. Die Steuererhöhung würde der Stadtkasse Mehrerträge in Höhe von 15 Mio. Euro p.a. bringen und die Einwohner/innen im Durchschnitt zwischen rund 2 Euro (Wohnung 75 m²) und 5 Euro (Haus 125m²) im Monat belasten. 24 Prozent der Grundsteuer stammen von Einfamilienhäusern. Die Grundsteuer belastet im Übrigen keinesfalls nur die Privathaushalte. Immerhin 42 Prozent der Grundsteuer werden von Unternehmen gezahlt.



Diese erstmals bei der Auftaktveranstaltung des Strategiedialogs „Städte in der Finanzkrise“ präsentierte Übersicht hat die Kommunalaufsicht in der Haushaltsgenehmigung 2011 zu folgendem Hinweis bewogen: „Die im Zuge des Haushaltsaufstellungsverfahrens der Öffentlichkeit vorgestellten Modellrechnungen der Kämmerei zu den finanziellen Auswirkungen von Grundsteuererhöhungen habe ich mit Interesse zur Kenntnis genommen. Ich halte diese Überlegungen für zutreffend.“

Im Unterschied zur Gewerbesteuer ist das Aufkommen der Grundsteuer sehr konstant. Den einzigen großen Einnahmensprung seit 1990 gab es, als der Hebesatz vor 20 Jahren letztmalig erhöht wurde. Die sieben vorherigen Sparprogramme mit einem Gesamtvolumen von 575 Mio. Euro sind ohne eine Erhöhung der Realsteuern (Grund- und Gewerbesteuer) ausgekommen. Aufgrund ihrer guten Planbarkeit und ihres Äquivalenzcharakters – Einwohner/innen und Unternehmen profitieren von den Leistungen und der Infrastruktur einer Stadt und beteiligen sich u.a. über die Grundsteuer an der Finanzierung – wird die Grundsteuer in der Wissenschaft als ideale Gemeindesteuer angesehen. Ihr einziger Makel ist die völlig veraltete Bemessungsgrundlage, da die Grundstücks- und Gebäudewerte seit den sechziger Jahren nicht mehr vom Gesetzgeber angepasst wurden. Aufgrund dieser Nichtanpassung der Werte und des konstanten Hebesatzes ist für die meisten Einwohner/innen die reale, also inflationsbereinigte Grundsteuerbelastung gesunken. Während das Grundsteueraufkommen seit 1992 mit 39 Prozent fast exakt so stark gestiegen ist wie die Inflation, wuchsen die Gewerbesteuereinnahmen um 91 Prozent. Der kontinuierliche Anstieg der Grundsteuer resultiert aus der Erschließung neuer Baugebiete und den Neu- bzw. Ersatzbauten insbesondere in der Innenstadt.


Durch die Hebesatzerhöhung würde der Anteil der Grundsteuer am gesamten Steueraufkommen der Stadt von derzeit 15 auf 17 Prozent steigen und damit wieder das Niveau von vor 20 Jahren erreichen.


V. Zusammenfassung

Wenn Einrichtungen nicht geschlossen und Produkte nicht eingestellt werden sollen, sind die Personalkosten nicht mehr im größeren Umfang reduzierbar. Auch die Sachkosten kommen an die Grenze der Reduzierbarkeit, wenn der normale Betrieb aufrechterhalten werden soll. Daher speist sich das Konsolidierungsvolumen von HSK VIII zu 45 Prozent aus Ertragssteigerungen. Als größte Einzelmaßnahme zur Ertragssteigerung soll das erste Mal seit 20 Jahren die Grundsteuer erhöht werden.

Der in nachstehender Tabelle dargestellte Vergleich von HSK VIII zu seinen sieben Vorläuferprogrammen zeigt die Verschiebung von Personalkostensenkungen zu Ertragssteigerungen deutlich.

*keine getrennte Abrechnung von Sachkosten und Gebührenerhöhungen in den ersten HK-Programmen; inkl. Beitrag aus Steuererhöhungen (= 1 Mio. €)



Die Beteiligungen leisten auch in HSK VIII einen wichtigen Beitrag zur Konsolidierung des städtischen Haushalts, allerdings prozentual etwas weniger als in den vorherigen Programmen, da die Gewinnabführungen der Stadtwerke nicht mehr so hohe Wachstumsraten aufweisen werden können wie in der Vergangenheit.

Mit jedem neuen Konsolidierungsprogramm wird die Aufgabe schwieriger, den Haushalt durch Einsparungen innerhalb der Verwaltung zu sanieren. Mit HSK VIII leisten die Einwohner/innen einen Beitrag, die hohen Investitionen in die Bildung zu finanzieren, ohne das Leistungsniveau und das Eigenkapital ihrer Stadt zu gefährden.


VI. Prämissen der Umsetzung

Mit Ausnahme der Pauschalmaßnahmen bildet der beschlossene Haushalt 2012 die Basis für HSK VIII. Basis für die Pauschalmaßnahmen war der verwaltungsinterne Reinentwurf zum Haushalt 2012. Da diese 15 Mio. Euro bereits in dem im Rat eingebrachten Haushaltsentwurf 2012 umgesetzt wurden, das prognostizierte Jahresdefizit 2015 aber 57 Mio. Euro beträgt, besteht nach derzeitigem Planungsstand eine Finanzierungslücke von 7 Mio. Euro, um den Haushalt 2015 vollständig auszugleichen. Angesichts der Planungsunsicherheiten und der Tatsache, dass die Rechnungsergebnisse in den letzten Jahren in der Regel deutlich besser waren als der Haushaltsplan, scheint diese Differenz aber hinnehmbar.

Um eine einheitliche Vorgehens- und Abrechnungsweise zu ermöglichen, werden im HSK VIII folgende Prämissen zugrunde gelegt:

· Grundsätzlich sollen die Ertragserhöhungen und Aufwandsreduzierungen strukturell, d.h., dauerhaft sein.

· Einmaleffekte, insbesondere Grundstückerlöse oder einmalige Erträge, können unter dem Gesichtspunkt, dass in gleicher Höhe Kreditaufnahmen vermieden werden, als HSK-Beitrag anerkannt werden. Einmaleffekte sind mit 4 Prozent abzuzinsen.

· Der Gesamtbetrag des HSK-Volumens ist grundsätzlich spätestens im Jahr 2014 zu erbringen. Außerhalb des HSK-Zeitraums zu realisierende Ergebnisverbesserungen können nur in Ausnahmefällen anerkannt werden.

· Die eingesparten Betriebskosten durch die Aufgabe bzw. Veräußerung von Gebäuden werden den ehemaligen Nutzern als Konsolidierungsbeitrag zugeschrieben. Die (abgezinsten) Veräußerungserlöse gelten hingegen als Beitrag des Fachbereichs, der den Verkauf verantwortet.


Wenn HSK-Beiträge nicht oder nicht in voller Höhe erbracht werden können, müssen diese durch Ersatzmaßnahmen kompensiert werden.


VII. Controlling HSK VIII

Das Controlling zur Umsetzung von HSK VIII übernimmt der Fachbereich Finanzen. Ein Zwischenstand über den Gesamtverlauf erfolgt 2013 im Rahmen des Haushaltssicherungsberichts. Die Endabrechnung wird im Jahr 2015 auf der Grundlage des Rechnungsergebnisses 2014 vorgenommen.
20.10 
Hannover / Dec 14, 2011