Die jüngsten Berichte des Deutschen Städtetages gelangen zu der Feststellung, dass das Sicherheitsempfinden der Bürgerinnen und Bürger in den Städten erheblich beeinträchtigt ist. Von den kommunalen Ordnungsbehörden wird erwartet, sich stärker für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und für die allgemeine Gefahrenabwehr einzusetzen. Die saubere und sichere Stadt gilt als ein vorrangiges Ziel.

Die Landeshauptstadt Hannover, die Polizeidirektion Hannover, die Staatsanwaltschaft Hannover und das Bundesgrenzschutzamt Hannover haben im Jahr 1998 eine sogenannte Sicherheitspartnerschaft vereinbart. Danach gilt, dass mit einem „niedrigschwelligen Einschreiten“ erkannten Fehlentwicklungen möglichst im Ansatz konsequent mit abgestuften und angemessenen staatlichen Reaktionen begegnet werden soll. Durch eine frühzeitige gegenseitige Unterrichtung, ein abgestimmtes Vorgehen und eine intensive themenbezogene und situative Zusammenarbeit der Sicherheitspartner soll eine bessere Wirkung einzelner Maßnahmen erreicht und damit die Sicherheit für die Bürgerinnen und Bürger in objektiver und subjektiver Hinsicht erhöht werden.

Diese vor fast zwanzig Jahren vereinbarten Leitlinien beanspruchen nach wie vor Berechtigung. Angesichts einer gewandelten Gefahrenlage sehen Stadtverwaltung und Polizei allerdings Anlass für eine ergänzende Vereinbarung, die drei zusätzliche Punkte der Kooperation betrifft:

1. In besonderen Lagen, speziell bei der Gefahr eines Anschlags, aber auch in Anschlagsfällen gilt es im gemeinsamen Einvernehmen zwischen dem Gesamtverantwortlichen der Polizeidirektion Hannover (Polizeipräsident) und dem Gesamtverantwortlichen der Landeshauptstadt Hannover (Oberbürgermeister) über die Absage oder Weiterführung betroffener Großveranstaltungen zu entscheiden. Die Gesamtverantwortlichen greifen hierbei im Zuge der Entscheidungsfindung auf die Strukturen der besonderen Aufbauorganisation der Polizeidirektion Hannover und Landeshauptstadt Hannover zurück.

2. Im Rahmen der datenschutzrechtlichen Bestimmungen und unter Beachtung polizeitaktischer Belange tauschen die Sicherheitspartner regelmäßig Informationen aus, die für die Zusammenarbeit von Bedeutung sein können. Dabei wird die Vereinbarung auch konzeptionell überprüft und ggf. angepasst. Es wird die bedarfsabhängige Durchführung gemeinsamer Sicherheitsbesprechungen, jedoch mindestens halbjährlich, in wechselnder Ausrichtung vereinbart.

3. Zur Fortführung und zum weiteren Ausbau der Zusammenarbeit werden folgende Fortbildungsmaßnahmen durch die Sicherheitspartner ermöglicht:

Der Entwurf der Vereinbarung zur Sicherheitspartnerschaft ist dieser Drucksache als Anlage 1 beigefügt.

In den letzten Jahren sind immer mehr Städte dazu übergegangen, kommunale Ordnungsdienste einzurichten oder, soweit bereits vorhanden, weiter aufzustocken und zu qualifizieren. Von Land zu Land und von Stadt zu Stadt variieren die jeweiligen Bezeichnungen und Ausgestaltungen. Vielfach verwendete Begriffe sind Stadtpolizei, Ortspolizei, Ordnungsbehörde oder Ordnungspolizei. Diese Entwicklung ist vor allem in den größeren Städten als Reaktion auf zunehmende Sicherheitsprobleme im urbanen Umfeld, wie Begleiterscheinungen von Alkoholkonsum im öffentlichen Raum, Verwahrlosungstendenzen, mangelnde Sauberkeit in Straßen, Parks oder Spielplätzen, fehlende oder mangelnde Beleuchtung, Vandalismus, Graffiti, aggressives Betteln oder Lärmbelästigung zurückzuführen. Hintergrund dieser Entwicklung ist auch, dass die Kommunen zur Entlastung der Polizei beitragen müssen, damit sich diese auf ihre Kernaufgabe Kriminalitätsbekämpfung konzentrieren kann.

Der Oberbürgermeister schlägt dem Rat vor, dieser Entwicklung Rechnung zu tragen und bei der Landeshauptstadt Hannover ebenfalls einen städtischen Ordnungsdienst einzurichten. Seine Aufgabe soll darin bestehen, Präsenz zu zeigen, bei Regelverstößen vermittelnd tätig zu werden, Ordnungswidrigkeiten festzustellen und ggf. einzugreifen. Informationen, Hinweise und Anzeigen aus der Bevölkerung werden entgegengenommen und unmittelbar bearbeitet. Darüber hinaus soll der Ordnungsdienst rat- oder hilfesuchenden Bürgerinnen und Bürgern möglichst schnell und unbürokratisch zur Seite zu stehen. Das Einsatzgebiet des Ordnungsdienstes umfasst das komplette Stadtgebiet einschließlich der bebauten Flächen und Grünflächen. Die zu beobachtenden Gebiete sind immer wieder den jahreszeitlichen und örtlichen Besonderheiten und Gegebenheiten anzupassen. Für die Anpassung wird das ständig aktualisierte Kataster der öffentlichen Räume mit Problemlagen herangezogen. Zeitlich übt der Ordnungsdienst seine Aufgaben an sechs Tagen in der Woche zwischen 8.00 Uhr und 22.00 Uhr und an Sonn- und Feiertagen nach Bedarf aus.

Organisatorisch soll der neue Ordnungsdienst im Fachbereich Öffentliche Ordnung angegliedert werden. Die zentrale Koordinationsfunktion übernimmt eine Leitstelle, die organisatorisch dem Personal- und Organisationsdezernat zugeordnet ist und in den neuen Räumlichkeiten bei der Feuer- und Rettungswache 1 betrieben wird. Die Leitstelle soll nach außen permanente Erreichbarkeit gewährleisten und nach innen für die Koordinierung der Bearbeitung sorgen. Für den Ordnungsdienst besteht ein Personalbedarf von 49 Stellen, für die Leitstelle von vier Stellen. Im Gegenzug entfallen die bislang für die „Servicegruppe Innenstadt“ angesetzten Stellen (neun), da deren Aufgaben von dem städtischen Ordnungsdienst vollständig übernommen werden. Ferner entfallen sechs Stellen aus dem Aufgabengebiet „Parkranger“, weil deren Tätigkeiten – soweit sie auf die Feststellung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten zielen – ebenfalls von dem städtischen Ordnungsdienst übernommen werden.

Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Ordnungsdienstes treten in Dienstkleidung auf. Sie werden so ausgewählt und geschult, dass sie deeskalierend agieren und auch in emotional aufgeladenen Situationen angemessene Handlungskompetenz wahren.

Das stille, unaufdringliche Betteln stellt grundsätzlich keine Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung dar. Weder verstößt es im Allgemeinen gegen strafrechtliche Bestimmungen noch gegen das ordnungswidrigkeitsrechtliche Verbot grob ungehöriger Handlungen oder gegen straßenrechtliche Bestimmungen. Vielmehr unterfällt diese Form des Bettelns dem straßenrechtlichen Gemeingebrauch und ist in der Öffentlichkeit als Erscheinungsform des Zusammenlebens hinzunehmen und weitgehend akzeptiert.

In jüngerer Zeit sind in der Landeshauptstadt Hannover jedoch zuvor nicht bekannte Formen des Bettelns zu beobachten. Gerade auf belebten Straßen und Plätzen werden Passantinnen und Passanten oftmals gezielt von Bettelnden angesprochen, auch in aufdringlicher Weise. Sofern Passantinnen und Passanten keine Bereitschaft zur Hergabe von Geld zeigen, folgen ihnen Bettelnde gelegentlich einige Meter und reden hartnäckig auf sie ein. In manchen Fällen stellen sich Bettelnde Passantinnen und Passanten auch gezielt in den Weg, halten sie manchmal sogar fest oder berühren sie in anderer Weise. Bei Passantinnen und Passanten lösen diese Vorgänge oftmals Unbehagen aus; viele fühlen sich belästigt, manche sogar bedroht.

Des Weiteren ist zu beobachten, dass Bettlerinnen und Bettler auch bandenmäßig organisiert und planmäßig dirigiert vorgehen. So ist wahrzunehmen, wie mehrere Gruppierungen von Bettelnden gemeinsam anreisen und sich unmittelbar im Anschluss gezielt auf insbesondere im Innenstadtbereich und der Lister Meile gelegene Plätze zum Betteln verteilen. Ferner ist gelegentlich zu beobachten, wie Dritte, bei denen es sich offenbar um Hintermänner handelt, den von den Bettelnden erzielten Bettelerlös herausverlangen und sich Bettelnde an bestimmten zum Betteln ausgewählten Plätzen gleichsam ablösen. Schließlich werden auch bettelnde Kinder angetroffen oder Kinder, die Erwachsene beim Betteln begleiten oder unterstützen.

Diese Erscheinungsformen des Bettelns sind rechtswidrig, ebenso wie alle anderen Erscheinungsformen des bandenmäßig organisierten oder aggressiven Bettelns sowie das Betteln, das die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs beeinträchtigt oder durch Kinder oder unter Einbeziehung von Kindern geschieht.

Bandenmäßig organisiertes Betteln stellt eine unerlaubte Nutzung des öffentlichen Straßenraums zu erwerbswirtschaftlichen Zwecken dar. Es unterfällt nicht mehr dem erlaubnisfreien straßenrechtlichen Gemeingebrauch. Ebenso verhält es sich mit Erscheinungsformen des Bettelns, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs gefährden. Solche liegen etwa dann vor, wenn Teilbereiche einer Straße aufgrund des Wirkens Bettelnder kaum mehr passiert werden können oder nur noch unter Inkaufnahme erheblicher Verzögerungen.

Aggressives Betteln, insbesondere wenn es durch Anfassen, Festhalten oder sonstiges Berühren, In-den-Weg-Stellen oder bedrängendes, hartnäckiges Ansprechen geschieht, wirkt belästigend auf Passantinnen und Passanten, Anwohnerinnen und Anwohner sowie sonstige Geschäftstreibende.

Das Betteln durch Kinder, unter Zuhilfenahme von oder in sonstiger Begleitung von Kindern wirkt sich kindeswohlgefährdend aus. Oft ist zu beobachten, dass zum Betteln eingesetzte Kinder und Jugendliche nicht freiwillig, sondern auf Weisung Erwachsener betteln. Infolge ihrer Bettelaktivitäten haben betroffene Kinder und Jugendliche oftmals keine Gelegenheit, regelmäßig ihrer Schulpflicht nachzukommen. Dieser Umstand ist nicht mit dem Recht jedes Kindes und Jugendlichen unter 18 Jahren auf Förderung seiner Entwicklung und Erziehung zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu vereinbaren. Vielmehr ist zu befürchten, dass der durch das Betteln im Kindesalter begünstigte Mangel an Schul- und Berufsausbildung eine spätere Integration in den Arbeitsmarkt und damit eine nachhaltige Verbesserung der eigenen Lebensumstände erheblich erschwert, wenn nicht verhindert.

Mit den als Anlage 2 vorgeschlagenen Ergänzungen der Verordnung über die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Landeshauptstadt Hannover sollen die benannten Erscheinungsformen des Bettelns ausdrücklich untersagt und effektiver verhindert werden. Zur Durchsetzung des Verbots sollen Zuwiderhandlungen als Ordnungswidrigkeiten geahndet und mit einer Geldbuße bewehrt werden können. Mit den vorgeschlagenen Ergänzungen soll auch Transparenz hergestellt werden, an welcher Stelle die Grenze zwischen erlaubten und unerlaubten Erscheinungsformen des Bettelns innerhalb der Landeshauptstadt Hannover verläuft. So sollen nicht nur alle Einwohnerinnen und Einwohnern sowie Besucherinnen und Besuchern der Landeshauptstadt Hannover die Möglichkeit erhalten, sich schnell Klarheit über diese Abgrenzung zu verschaffen. Auch soll den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Außendienstes der Landeshauptstadt Hannover ein klares Regelwerk an die Hand gegeben werden, welche Erscheinungsformen des Bettelns sie zu tolerieren und welche sie zu unterbinden haben.

Hannover ist eine lebendige und offene Kulturstadt. Die Auszeichnung als „UNESCO – City of Music“ bestätigt dies. Bestandteil der kulturellen Landschaft ist auch die „Straßenmusik“. Der öffentliche Raum dient ihr als Bühne, der Zugang ist im Grunde kostenlos. In Hannover sind die Fußgängerzone der Innenstadt und die Lister Meile der meist frequentierte Raum von Künstlerinnen und Künstler, die Straßenmusik vortragen. Die Straßenmusik ist dabei sehr vielfältig, jede Musikrichtung und jede Qualität sind anzutreffen.

Gleichzeitig ist festzustellen, dass Straßenmusik für Anliegerinnen und Anlieger wie auch für Menschen, die in der Innenstadt arbeiten, eine Belastung sein kann. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Straßenmusik durchgehend, sich ständig wiederholend über einen längeren Zeitraum einwirkt. Das Beschwerdeaufkommen der letzten Jahre bestätigt dies.

Vor diesem Hintergrund schlägt die Verwaltung vor, mit einer Änderung der Sondernutzungssatzung (Anlage 3)

1) die Darbietung von Straßenmusik so zu regeln, dass ihr im Sinne einer kulturfreundlichen Großstadt ausreichend Raum zur Verfügung steht,

2) gleichzeitig dem Schutzbedürfnis der Anlieger – sowohl der Anwohnerinnen und Anwohner wie auch der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die Straßenmusik an ihrem Arbeitsort erleben – Rechnung getragen wird und

3) das Konzept derart zu gestalten, dass der städtische Ordnungsdienst die Einhaltung der Regeln leicht kontrollieren kann.

Das neue Konzept besteht im Kern darin, sowohl die Orte als auch die Darbietungszeiten für Straßenmusik zu definieren. In Abstimmung mit der Polizei und der Citygemeinschaft Hannover e.V. hat die Stadtverwaltung 17 Plätze in der Innenstadt und 9 Plätze in der Lister Meile ausgewählt. Bei der Auswahl wurden städtebauliche Aspekte, verkehrliche Gesichtspunkte und die Attraktivität für straßenmusikalische Darbietungen berücksichtigt.

In zeitlicher Hinsicht schlägt die Verwaltung vor, dass an den ausgewählten Plätzen in der Zeit von 12.00 Uhr bis 20.00 Uhr jeweils in der ersten halben Stunde musiziert werden darf. Hierdurch wird für die Künstlerinnen und Künstler eine angemessene Spieldauer sichergestellt und zugleich die Einwirkzeit für Anliegerinnen und Anlieger begrenzt. Um einer fortwährenden Wiederholung derselben Darbietungen entgegenzuwirken, ist der Ort nach einer Spielphase zu wechseln.

Straßenmusik, die den satzungsgemäßen Rahmen überschreitet (weil sie beispielsweise an anderen als den festgelegten Plätzen und Zeiten in der Innenstadt oder außerhalb der Innenstadt und der Lister Meile dargeboten werden soll) ist nicht ausgeschlossen, bedarf aber der Genehmigung im Einzelfall.

Mit der Drucksache Nr. 1523/2016 hat die Verwaltung dem Rat der Landeshauptstadt Hannover einen Sachstandsbericht zur Nutzung und Inanspruchnahme des Raschplatzes und ein erstes Maßnahmenpaket zur Behebung der dortigen Nutzungskonflikte vorgelegt. Mit der Drucksache Nr. 2561/2016 hat die Verwaltung dem Rat über die Umsetzung der Maßnahmen berichtet und in Aussicht gestellt, den Bereich Raschplatz / Andreas-Hermes-Platz / Weißekreuzplatz im Rahmen einer Gesamtbetrachtung zu bewerten und in die Überlegungen für ein Konzept zur Sicherheit und Ordnung im öffentlichen Raum einzubeziehen.

Vor diesem Hintergrund hat die Verwaltung mit der Polizei, der Hannover Region Grundstücksgesellschaft mbH & Co. KG (im Folgenden: HRG), der Diakonie und weiteren Vertreterinnen und Vertretern der im Umfeld des Raschplatzes angesiedelten sozialen Einrichtungen Kontakt aufgenommen und Gespräche geführt. Ergebnis ist, dass folgende Maßnahmen ergriffen wurden:

1) Nachdem über mehrere Wochen hinweg die Inanspruchnahme des Weißekreuzplatzes durch die unterschiedlichen Nutzerinnen- und Nutzergruppen analysiert worden ist, hat die Stadtverwaltung in Absprache mit der Polizei ein privates Sicherheitsunternehmen beauftragt, von Montag bis Freitag in der Zeit von 13.00 Uhr bis 20.00 Uhr und am Sonnabend und Sonntag sowie an gesetzlichen Feiertagen in der Zeit von 12.00 bis 20.00 Uhr den Bereich Weißekreuzplatz und Andreas-Hermes-Platz zu kontrollieren. Die Sicherheitskräfte dienen als Ansprechpartner für Anlieger und Passanten, sprechen Störer auf ihr Verhalten an und verständigen – wenn ein hoheitliches Einschreiten erforderlich ist – die städtischen Mitarbeiter/-innen bzw. die Polizei. Die Aufgaben des privaten Sicherheitsunternehmens sollen von dem städtischen Ordnungsdienst übernommen werden, sobald dieser einsatzbereit ist.

2) Darüber hinaus hat die Stadtverwaltung mit der HRG als Grundstücksinhaberin vereinbart, dass der Raschplatz an jedem Tag der Woche in der Zeit von 11:00 Uhr bis 19:00 Uhr im Rahmen einer Doppelbestreifung von einer privaten Sicherheitsfirma überwacht wird. Bei Störungen weisen die Sicherheitskräfte auf die Hausordnung hin und ergreifen – ggf. unter Hinzuziehung der Polizei - weitere Maßnahmen bis hin zum Platzverweis oder Hausverbot. Gleichzeitig hat die Stadtverwaltung entschieden, am Raschplatz eine intensivere sozialpädagogische Beratung anzubieten. Die sozialarbeiterische Betreuung wird durch Mitarbeiter/innen der Diakonie wahrgenommen. In der Startphase unterstützt der Fachbereich Soziales durch eigene Mitarbeiter/innen das Diakonische Werk.

3) Ferner hat die Stadtverwaltung entschieden, in einem Ladenlokal in der Lister Meile 2 einen sogenannten „Trinkraum“ einzurichten, um den Nutzergruppen im Bereich Raschplatz an sieben Tage in der Woche von 11.00 Uhr bis 19.00 Uhr einen geschützten und betreuten Rückzugsort anzubieten. „Trinkräume“ wurden bereits in zahlreichen anderen Städten erprobt. Die Konzepte sind dabei durchaus unterschiedlich. So bietet der Trinkraum in Kiel beispielsweise Getränke vor Ort an, selbst mitgebrachte Getränke dürfen nicht konsumiert werden. In Kassel können Bier und Wein mitgebracht und verzehrt werden. Darüber hinaus gibt es verschiedenste Angebote wie z. B. kostenloses Mittagessen, Livemusik oder kreative Angebote. In Dortmund bietet die Einrichtung u.a. auch Unterstützung bei der Schuldner- und Obdachlosenberatung sowie bei der Wohnungs-und Arbeitsuche.

Die dargestellten Maßnahmen sollen unter dem Titel „Projekt Raschplatz“ zunächst für ein Jahr erprobt werden. Bis zum 31.05.2018 wird die Verwaltung dem Rat einen Bericht über den Projektverlauf vorlegen und einen Vorschlag zum weiteren Vorgehen unterbreiten.

Die mit dieser Drucksache vorgestellten Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und Ordnung im öffentlichen Raum tragen in einigen Bereichen erkennbaren Veränderungen bei Ausmaß und Qualität von Störungen Rechnung. Sie sind aber auch eine Reaktion auf die gewandelte Wahrnehmung und Bewertung durch die Einwohnerinnen und Einwohner dieser Stadt. Gerade wenn es darum geht, dem subjektiven Sicherheitsgefühl gerecht zu werden, ist eine Stadtverwaltung gehalten, den engen Dialog mit den Bürgerinnen und Bürgern zu suchen. Natürlich verfügt die Stadtverwaltung über eigene Erkenntnisse. Selbstverständlich wird jeder Beschwerde über Defizite im Bereich der öffentlichen Ordnung, die bei der Stadtverwaltung eingeht, nachgegangen. Das allein aber reicht nicht aus, um ein Gesamtbild über die Zustände und ihre Wahrnehmung in der Bevölkerung zu erlangen.

Die Stadtverwaltung schlägt deshalb vor, das Thema „Sicherheit und Ordnung im öffentlichen Raum“ zum Gegenstand eines geordneten Beteiligungsprozesses zu machen. Vorgesehen ist, dass auf gesamtstädtischer Ebene mit verschiedenen Formaten ein Dialog mit den Bürgerinnen und Bürgern eröffnet wird, der die Erwartungen an die Stadtverwaltung, die Polizei und die Justizbehörden thematisiert. Konkret geplant sind ein Bürgelpanel, ein Online-Dialog und zwei Diskussionsveranstaltungen mit Betroffenen und Experten.

Darüber hinaus plant die Stadtverwaltung, mit Auftrag des Rates in jedem Bezirksrat in zwei Sondersitzungen die Fragen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu erörtern. In einer ersten Sondersitzung wird unter Auswertung aller zur Verfügung stehenden Unterlagen (Anträge, Drucksachen, Beschwerden, Untersuchungen, Presseberichte usw.) der Versuch unternommen, eine Situations- und Problemerfassung zu erstellen. In der zweiten Sondersitzung (nach etwa einem halben Jahr) sollen konkrete Lösungsvorschläge besprochen werden.

Der Diskussion auf Stadtbezirksebene kommt aus Sicht der Verwaltung eine besondere Bedeutung zu. Die Stadtbezirksräte sind vorrangiges Gremium, wenn es um einen konkreten Bürgerdialog geht. Bei den Überlegungen, die derzeit in der Stadtverwaltung zu dem Thema Bürgerbeteiligung angestellt werden, wird diese Grundannahme vorausgesetzt. Es wird deshalb darauf ankommen, wie die Stadtbezirksräte künftig so in den Dialogprozess eingebunden werden, dass sie besser als bislang als Forum für den Austausch und die Meinungsbildung dienen können. Das Thema „Sicherheit und Ordnung im öffentlichen Raum“ soll insoweit als Pilotprojekt dafür dienen, wie man die Bürgerbeteiligung mit den Stadtbezirksräten organisiert. Die Ergebnisse dieses Projektes werden in die Diskussion der „Kleinen Kommission Stadtbezirksräte“ einfließen, die nach der Sommerpause ihre Arbeit aufnimmt.